宏观政策动向

  第  17  期

(总第465期)

国家信息中心经济预测部             2009年05月08日

国信观点：　日本《国民收入倍增计划》及其启示

政策动向：　发改委：为淘汰落后产能制订时间表

　　　　　　工信部：力保二季度经济增长止降回升

政策点评：　今年的信贷规模不能没上限

　　　　　　加快小城镇建设应该提上日程表

政策文摘：　我国明确境外中资企业认定为中国居民企业相关问题

　　　　　　发改委确定节能减排八项重点工作

　　　　　　财政部明确企业重组税务处理分两类政策执行

一周动态：　国务院决定将破产国企退休人员纳入医保范围

　　　　　　农业部启动棉花高产创建活动

　　　　　　授意参与CPI造假的领导将被究责

月度汇粹：　4月份宏观政策概揽

日本《国民收入倍增计划》及其启示

未来我国经济战略能否成功实现三大战略转型的关键在于选择突破口。本文通过对上世纪60年代日本经济起飞时期《国民收入倍增计划》的背景、政策和效果进行分析与借鉴，提出了未来实现我国经济新转型的政策切入口——实施中国版的《国民收入十年倍增计划》。

一、上世纪60年代日本《国民收入倍增计划》简介

1、《国民收入倍增计划》出台的经济背景

上世纪60年代日本出台《国民收入倍增计划》（以下简称为《计划》）的经济背景与目前我国的经济发展背景有诸多相似之处。首先，日本经济正是处于经济起飞时期。关于日本经济起飞时期，学者们有多种说法，最短的认为是1955年—1972年，最长的认为是1953年—1985年。《计划》制定于1960年底，实施于1961-1970年，按那种说法都处于经济起飞时期。其次，《计划》实施前日本经济正处于一次经济高涨期之后的调整之中。日本自1945年第二次世界大战结束，其后的10年处于所谓战后复兴时期，1955年开始进入大型繁荣期即“神武景气”时期，1955-1957年国民生产总值年增长12%。但是由于设备投资急增，日本经济1957年下半年发生了经济危机，主要行业产能明显过剩。最后，社会各界对未来经济继续保持高速增长的信心不足。以经济企画厅著名经济学家后藤誉之助为代表的主流派，认为战后恢复需求的拉动作用已经消失，经济增长速度必然放慢，而且也必须放慢，否则将进一步导致设备过剩、通货膨胀和国际收支逆差。当时这一派观点在日本国内占据统治地位，被称之为‘稳定增长论”。普通国民则凭着他们的直观感觉也认为，日本本来就缺乏资源、根底浅薄，今后不会有多大的发展了，战后经济恢复所带来的好景大概到了顶点了。

正是在一片悲观论调中，年轻学者下村治力排众议，认为日本已具有经济继续高速增长的充分和必要的条件：日本具有巨大的经济增长潜力，而产能的扩张恰恰为经济的继续高速增长提供了物质供给条件，只要推动经济结构升级，促进高工资的就业机会增加，达到剩余劳动力充分就业和低收入劳动力向高收入岗位转移的目的。这必然使消费实现高级化，而消费的高级化又反过来会促进经济的增长。下村治一再要求政府注意正确把握当时的经济实质，由单纯应付危机的政策尽快转变为推行促进经济持续健康增长的政策。

下村治的理论得到了日本著名的资产阶级政治家池田勇人的支持。后者于1960年7月继岸信介之后出任总理大臣之后，立即着手制定并实施推进“经济高速增长”政策——《国民收入倍增计划》，在日本发起了一场消费者革命，并成为了经济起飞的重要转折点。

2、《计划》主要内容

通常，各国国民经济高速增长计划的着眼点都偏重于经济增长，目标相对单一。与之形成对照的是，日本的《计划》则同时追求三个目标，即经济增长，国民增收，均衡发展。其内在指导思想是:一方面通过经济的高速增长来实现国民增收和促进经济与社会全面协调发展；另一方面通过国民增收和经济社会全面协调发展来促进经济持续增长。三者互为促进，相辅相成。在世界经济史上，将如此多的目标放在一个规划之中非常少见。但是，当年日本却这样做了，而且成功了！

（1）促进经济增长的主要政策内容

①经济增长规划

日本“国民收入倍增计划”的10年经济增长规划是，国民生产年增长率平均7.2%，到1970年度国民生产总值增加1倍以上，最终达到26兆日元目标。但是，实现这一目标的着力点主要是放在促进经济与社会各方面的协调发展上，从而使得经济增长的数量与质量能够齐头并进。

②以产业结构高级化作为促进经济增长的抓手

《计划》指出实现经济高速增长的关键在于“引导产业结构走向高级化”。所谓产业结构高级化，就是大力发展重、化工业，并着重强调把机械工业置于战略产业的地位。产业结构高级化和发展重化工业的战略是基于当时日本经济发展现状而制定的。战前的日本，轻纺工业已有长期的发展，战后十年经济复苏时期又得到进一步发展。而重化工业已经成为国民经济的“短线”，成为进一步发展经济的障碍。尽管日本国内缺乏能源和原材料供给保障，但是为了实现经济的再次飞跃，赶超欧美，发展重化工业成为当时日本无法选择的“华山路”。

③实施“充实社会资本”工程，为产业高级化提供助力

为了保证和促进重化学工业为主的产业结构高级化的实现，《计划》制订了“充实社会资本”工程，主要包括三个方面：一是充实为生产资本服务的道路、港口、机场等运输设施，电讯、电话等通讯设施，以及整治工业用地和工业用水等公共设施；二是扩充住宅、上下水道、医院、卫生福利设施、文教设施等生活基础设施；三是保护水土、防灾治灾的设施。《计划》规定充实社会资本的行政投资十年间共为448亿美元(1960年价格)，计划使行政投资与企业设备投资(包括政府企业)的比例，从当时的1:3，提高到1970年的1:2左右。

“充实社会资本”的实施极大地刺激了对重化工业的产品需求，促进了相关行业的发展壮大。由于政府的投资主要集中于私人企业不愿意进入的领域，同时有意识地发挥杠杆引导作用。政府的投资不仅没有对社会投资产生“挤出”效应，反而带动了民间投资，计划执行的第一年，私人设备投资额即增到计划最后一年的高水平，使得“充实社会资本”的政策效应更加明显。

④加强教育培训，为产业高级化提供人才

产业高级化需要大量高素质的人才，而按日本当时培养能力测算，在十年计划期间将缺少大量人才。其中，大学理工科毕业的高级技术人才缺少17万人，工业高中程度的初级技术人才44万人，职工训练结业的技工160万人。

为此，《计划》指出:“为了充分掌握与运用科学技术，适应社会与产业变化的情况，进而使将来社会经济的高速发展得以保持下去，作为经济政策的一环，必须大力培训人材”。“培训人才，即是提高全体国民的文化水平。可是，本计划实施期间最为重要的事项是保证提供数量充足，质量优秀的科学技术工作者和专门人才”。

《计划》规定在六、七年内，每年增招理工科大学生1.6万人(后改为2万人)，每年增招工业高中学生8.5万人，使理工科大学生与文科等大学生的比例从当时的2:8提高到3:7。使职业高中与普通高中学生的比例从当时的4:6提高到5:5。同时扩大科研投入，使科研经费支出占国民收入的比重由当时的0.9%上升到1970年的1.3%。

（2）国民增收的主要政策内容

①提高低收入阶层城市职工和农民的收入

《计划》明确了在上述三大目标中“国民增收是最终目标”。在具体的实施过程中，日本政府的政策着重点在于：提高低收入阶层工人和农民的购买力。

对于工人，《计划》明确规定进一步推行“最低工资制度”，在“国民收入的第一阶段，就使收入差别不致扩大”。政府按地区和产业不同，将全部劳动者分成若干集团，每个集团确定同意最低工资，制定每年增加量，并通过增加量来逐步调整收入差距，缓和国民收入分化格局。

对于农民，政府从多方面入手：一是加大财政支农资金规模。日本政府在1961年制订了《农业基本法》,通过财政预算为农业提供大量投资、贷款和补贴。到20世纪60年代末,财政收入中农业一般只1%,而对农业的投入却占财政支出总预算的10%以上，再加上地方预算支出，财政支农资金甚至超过了农业GDP总额。二是设计了一个较为独特的工农业“逆向剪刀差”机制。对于农民，政府规定了“生产者米价”，它远高于国际市场，而且也远高于农用工业品价格。结果在1960-1969年间，农产品价格上涨为95%左右，而农村购入的工业品价格指数仅上涨30%左右。三是加快城市化发展，一方面让农民大量转化为市民，另一方面使农民从非农行业获得收入，到了上世纪70年代《计划》完成时，农户收入七成以上都是非农收入。

②建立完善社会保障体系

《计划》出台之后，日本社会保障体系建设加快。60年代以前，日本制定的社会福利法有三种，《生活保护法》(1946年)、《儿童福利法》(1945年)、《残疾人福利法》(1950年)。60年代，为了使社会福利法的体系进一步完备，又相继制定了《精神薄弱者福利法》(1960年)、《老人福利法》(1963年)、《母子福利法》(1964年)。上述6个法律构成了一个包容社会福利各方的完整福利法制体制，使得日本进入了一个依法保障的时代。

从社会保障费的构成来看，从1961年到1971年包含在社会保障费中的社会救济费从22.6%下降到18.6%，社会福利费从7.0%上升到10.6%，社会保险费从40.6%上升到52.2%。从以上数字可以看到，在《计划》实施的十年时间内，社会保障体系的救济扶贫的功能削弱，福利职能呈强化趋势，为日本社会福利走向繁荣铺垫了道路。

（3）均衡发展的主要政策内容

《计划》的均衡发展的首要目标就是缩小城乡居民收入差别，所以在实施国民增收计划的过程中，国民收入分配大幅度向农民倾斜。除此之外，《计划》在均衡发展方面的另一个重点就是推动区域经济的均衡发展。日本战后区域经济发展极不平衡，制造业高度集中在东京、大阪、名古屋、福冈这四大城市圈，尤其是集中在四大城市圈临海部的所谓四大临海工业地带。

为了改变这种格局，日本政府提出了著名的“太平洋带状地区”设想，即把太平洋沿岸原有四大工业区:东京、名古屋、大阪、北九州，指定为过密地区，原则上限制新工业向四大工业区集中。1962年通过了东京、大阪、名古屋工业布局限制法，限制企业在这些地区设厂，而鼓励它们到中小城市去。与此同时，在四大工业区的中间地带指定六个重点发展重化工业的“工业配备特别地区”。这样，就把四大工业区连成一片，形成了一个狭长的“太平洋带状地区”。为了实现计划中关于“太平洋带状地区”的产业布局的设想，《计划》规定将“充实社会资本”工程中行政投资的40%，集中用于这个小小的狭长地带之中，其中绝大部分投资于六大“工业配备特别地区”。

二、《计划》的政策效果与成因分析

1、政策效果

（1）经济增长的效果

国民收入倍增计划在日本实施的结果是，国民生产总值和国民收入的实际年平均增长率达到11.6%和11.5%，超过计划规定的目标；实施计划的第七年，便实现了国民收入增长1倍。1963年日本的国内生产总值还只相当于同期美国的11.4%、西德的70%、英国的78%。1968年，也就是在明治维新100周年的时候，日本的GDP就超过了英国和西德，在资本主义世界跃居第二位,仅次于美国。

在整个国民经济中，增长速度最快的是工矿业，年增长率为10.4%，也高于第二次产业的平均增长率。在工业中，增长最快的是重、化工业。在十年计划期间整个国民经济增长1倍，而机械工业增长2.5倍，化学工业增长2.1倍，钢铁工业增长1.6倍。同时钢产量从2，160万吨增长到4，800万吨，小轿车从14.5万辆增加到104万辆，船舶下水量从181万总吨增长到300万总吨。重、化工业占制造业的比率从63%上升到73.1%(按净产值计算)。

在尊重民间部门的创造性，保持其投资增长的前提下，政府充实社会资本、加强产业基础、促进公共投资。其主要方向是加强公路、港湾、下水道、水库等方面的建设，计划投资的年增长率为13%。例如，在公路修筑方面。1955～1960年，一般公路的总长度延长了3.3%；1960～1965年延长了12.4%；1965～1970年延长了16.5%。延长的速度逐期加快。港湾的系泊总长度（按水深4m以上的公共系泊点计算）1960年约为99.3km，1965年延长至154.6km，1970年再延长293.9km，十年间整整延长了两倍。事实上，从1955～1973年间，公共事业费由1410亿日元增至25604亿日元，增约8倍，它在预算中所占比重也由13.9%增至17.3%。

日本《国民收入倍增计划》及其实际执行情况的比较

教育的普及率提高也非常迅速，高中升学率1960年到197