政治与行政二分法理论再读

２０１２年７月刊

政治与行政二分法理论再读

余佳燕

（贵州大学经济学院贵州贵阳550025）

摘要：弗兰克·古德诺的《政治与行政》一书作为西方公共行政学史上的经典力作,首次对政治与行政二分法进行了系统论述。但自20世纪60年代以来,这一理论却饱受争议与诟病。在西方行政学说史上政治与行政二分法占有举足轻重的历史地位，政行二分理论确立以后在西方行政学说史上引起了很大的争议，褒贬不一，西方思想家对其发展和批判也有很多不同的说法和观点。

关键词：政治与行政二分法

引言：

政治行政二分法理论一直在行政学领域倍受学者们的青睐，对它的理解一直都是学者们争论的话题，对其也有着不同的理解。一般人们都认为，威尔逊是首先提出政治与行政二分法的人，古德诺在后期做了详尽的解释让其充分发挥。其实严格说来威尔逊只是提出了政治和行政相分离的看法，并不是真正提出了这一理论本身。对政治行政二分法的系统论述应毫无疑问的归功于古德诺。他不仅在威尔逊的基础上作了进一步的阐释，而且对政治与行政的协调以及如何实现这种协调提出了具有可操作性的措施和简介。同时古德诺在《政治与行政》中提出的相当多的一部分思想都是现代西方国家行政理论的重要组成部分。

在学术界尤其是西方政治学界和行政学界对古德诺的政治行政二分理论都持有批判的态度，还有很多人对该理论的理解不足，甚至褊狭的批评。重读《政治与行政》，不仅能让我们更加准确的理解政治行政二分法，而且还有利于我们更深入地把握政治与行政的关系。在当前理论界，治理理论的研究方兴未艾，部分学者从治理的视角理解公共行政，提出“公共行政一直是关于治理的科学”。如果我们能够跳开这些名词、概念所带来的疑惑，就不难发现无论治理理论还是政治行政二分理论都涉及了一个共同的并且也是非常关键的问题，即国家治权该如何分配和行使的问题。所以用现代人的眼光重新审视、重读经典，从不同的视角进行分析观察，其意义可谓深远。

学科创造了条件。

二·解读政治与行政的二分理论

古德诺认为所有中都存在着两种主要的或基本的功能，“政治”即国家意志的表达或者是的决定，“行政”即国家意志的执行或者是的执行。他第一次澄清了人们长期以来对于“二分”的误解，认为一种功能不只是存在于一个机构当中，绝对的分权是不存在的。

政治与行政虽然是两种不同的功能，但这种区分只是纯理论上的，在实践中无法达到泾渭分明。事实上，这两种功能不会被截然分开并分别委以给不同机关，某一个机关可能同时行使表达国家意志和执行国家意志两种功能，只是二者间存在主次之分。

古德诺以政治与行政相对的二分为基础，重点论述了政治与行政的协调问题。

（1）政治对行政必须保持适度的控制

首先，政治必须取得对行政某种程度的控制，这是政治与行政协调的基础。这种控制通常由两种途径得到：一种是通过法定制度，例如在英国，内阁必须对议会负责，另一种就是通过法外途径，例如美国的政党。

其次，政治对行政的控制必须有一定的限度。古德诺认识到，“政治”对“行政”的控制必须有一定的限度。这种控制是是需要一种恰当的限度的，如果超过了这种，就会妨碍到有效的行政执行功能，同时也会损害控制本身所含有的目的。所以必须准确的把握好恰当的限度才能真正实现政治与行政的协调。

古德诺把行政功能从内部作了更为细致的划分，包括执行功能、司法功能、准司法功能、统计功能和半科学化功能。他认为只要控制行政机构的高层就可以保证行政效率，所以除了在狭义的执行性机构内需要实行政治对行政的控制，其他机构都应保持自己的性。

一·政治与行政二分理论提出的背景

在政治与行政二分理论确立过程中贡献最大的思想家是伍德罗·威尔逊和弗兰克·古德诺，对政行二分理论的发展和批判也主要是针对这两位思想家而言的。德国学者斯坦因是最早关于政治与行政分离的观点的萌芽者，他对宪政与行政的关系进行了解说，同时还认为宪政是主体有组织的意志，行政则是主体依据意志的活动。而最早对政治与行政加以区分的政治学家应当是J··布隆K

赤里。他将国家的活动分为两种，一种是政治活动，另一种则是行政活动，并且对二者做了进一步区别。

于1887年美国学者伍德罗·威尔逊发表了被誉为公共行政管理学领域的开山之作———《行政学研究》。在文中他明确指出：政治与行政是两个不同的领域，“行政管理是置身于政治所特有的范围之外的，行政管理的问题并不属于政治问题”。所以把政治与行政区分开来的威尔逊，但是对政治与行政的关系进行更加系统而全面的阐释的是思想家弗兰克·古德诺，他继承和发展了威尔逊的思想，于1900年出版了《政治与行政》一书。在该书中，他把的功能分为两种，一种是国家意识的表达，另一种是国家意识的执行。并对政治与行政两者关系进行了系统的阐述，自此政治与行政二分理论得到了确立。

在政治与行政二分理论确立的过程中，做出贡献的是美国学者威尔逊和古德诺。他们扬弃了传统的三分法，明确地将政治和行政区分开来，从而为行政学从政治学中分离出来，形成一个的

（2）行政应当有适度的集权

美国对国家权力进行了横向的划分，使立法权、行政权和司法权相互分立、相互制约，同时对和地方分权，使地方在一定程度上实现自治。在古德诺看来，这种分权固然有其可取的一面，但也存在许多不可忽视的弊端，容易导致政治与行政的失调。

古德诺的政治与行政二分法的理论支撑和核心框架主要是对功能、功能与行为的关系、政治与民主、行政指向、政治对行政的适度控制、政党政治对协调运作的影响等问题提出了系统的分析和论证，其主要宗旨是:

·政治与行政必须化1

古德诺认为，把行政从政治中分离出来，是时代的客观要求。政治与行政二分法提出的最为直接的原因是政治上的多党制和公务员制度建设。政治领域中的竞争一旦转向恶性竞争，将严重损害公共利益。把政治与行政分开来，把政党之间的竞争仅仅在纯粹意义的政治领域，而把行政看做的领域，使政治领域中的党

（下转第104页）

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改革与开放

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会的正是那亘古未曾消除过的两极分化。

我们为什么要说使我们处于身份社会的原因是差距呢？试想契约本来是为什么而来的？契约又由谁来订立的呢？在一个存在两极分化的社会里，契约是在那些穷人和富人之间订立，而且是由他们自己订立的。因此说，契约在产生之前，订立之初，就打上了不平等的烙印———它们是在两极分化存在的前提下诞生的。一个简单的经验事实，一个富人怎么会甘心和一个穷人享受同等的权利呢？不是我相信人性本恶，难道有使我信奉人性本善的充足理由吗？况且，若人性本善，契约又何为呢？所以契约本是生于不平等，而且就是为不平等而来。然而，契约既然是为不平等而来，那么它和身份又有什么不同呢？这样我们就得出一个结论：身份就是契约。这好像是一个悖论，然而造成这个悖论的只是我们的前提，那就是在两极分化的存在。这样，我们一直在追求的契约社会——平等，如果说契约社会———平等社会真却背离的自己的本意—的存在，也只有在这样一种意义上来说，即真正的契约社会就是无契约社会。最后让我们用老子在《道德经》里说的一句话来点明我们的观点：“大道废，有仁义。”到此，也应该换成“大道废，有契约”了。

的事实归罪于我们的计划，因为一个不容怀疑的事实就是，在计划经济下，我们比之前的典型的地主阶级和农民阶级的两极对立式社会无疑是进步很多，所以按此事实来说，计划经济倒是促进了身份社会向契约社会的转变的，应该受到称赞的，为什么反而备受指责呢？笔者认为无论是计划经济还是市场经济并不是决定身份的最根本因素，这个最根本因素应该是阶级的差别，在我们今天就是的差别，阶层的差别。无论是在前还是后这个差别总是存在的。

在实行改革开放以后，我国基本实现了由自然经济向商品经济的社会转变，但契约关系并未真正在各个领域中体现出来，而且同时也出现了当前最流行的一种观点，即对在我们计划经济下形成的“计划身份”的批判。批判者说，中国最初意义上的身份社会与梅因所论的身份社会基本一致，都是一种基于血缘宗族关系之上的身份社会，个人从属于家族，血缘关系是连接家族与国家、社会的基本纽带，身份等级是形成一切社会关系的基础，而到了

20世纪中叶，这种“伦理身份”被击溃，取而代之的却是另一种组

织更严密，覆盖面更广泛的“身份社会”———计划。批判者攻击计划是这样造成我们的“计划身份”的，他们认为，在计划下，作为经济关系主体的个体经济、集体经济、特别是国营经济，无不受到国家的严格控制，缺乏、自由和平等的属性。它们同国家的关系，主要表现为行政上的领导与被领导、指挥与服从的关系，这样就形成了一种新的“身份”的隶属关系———“计划身份”。值得赞赏的是批判者看到了一个事实，那就是在计划下我们没有进入到“契约”社会。然而批判者把这个没有进入“契约”社会的罪过归之到计划上就错了，因为使得我们仍然处于“身份”社（上接第102页）

派竞争不至于对社会造成损害，有效地规避政党分肥制。

·政治与行政二者分开是相对的2

行政要求在执行政治任务的过程中，不断地做出因地制宜的政治性决策，这些决策同样也是国家意志的体现，它本身就是构成政治的一个重要组成部分。行政的政治功能和特征是不容怀疑的，即使是在执行过程中，仍然有很大的主动性，行政人员在执行某些较为含糊的或者是一般性的法律时，可使用行政裁量行为，而且在制订过程中也常常听取他们的建议。因此政治与行政即使分开，二者的区分也是相对的，而不是绝对的。

·政治功能与行政功能相互协调3

古德诺在《政治与行政》里通篇都在强调政治与行政的协调问题：政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只不过是理论上的，而不可能是实践性的。这两种功能不能被分开并分别委以给不同机关；而且这两种功能之间必须取得某种协调。政治对行政的某种形式的控制就政治与行政协调的基础，没有这种控制有条理有进取的是不可能存在的，但这种控制必须有一定的限度是政治对行政的适度控制。

·行政功能具有可分性4

古德诺把行政功能分为两大类：一种是司法行政，另一种是行政。在行政里又划分为：第一种，准司法功能；第二种，执行功能；第三种则是搜集事实和情报的功能。

三、结束语

总之，梅因提出“从身份到契约”只是就历史事实而作的一个总结，而对造成“身份”和“契约”背后根据———两极分化———却并未说明，而我们距离真正的契约社会———平等社会还很遥远，只要两极分化没有消除，契约社会就永远不会真正的到来，但只要不忘记我们社会主义的总目标———，我们就永远充满希望。

了新的权力分立、制衡原则，还解释了权力的划分和运行。这些定义的确立、清晰的划分及运行都为后来提出的一些理论和观点做出了贡献，为该理论的提出和完善也奠定了一定的思想、理论基础。

无论从哪方面看，这样的划分均是非常有创造性也是很大胆的。这样的划分的特色是行政机构权力的扩张：它不但保护了行政权力的阵地，而且还取得了“表达意志”的权力，行政机关甚至获得了除立宪、修宪以外的所有领域内的立法职能。因此，其对行基础理论的研究做出的贡献是永远不可以磨灭的。

三·评价

综上所述，古德诺在威尔逊的政治与行政二分法观点提出的基础之上作了更详尽的描述，并明确地给出了行政的内涵及其定义，为政治学和行学的研究奠定了夯实的理论基础，特别是在理论上以两权分立而不是三权分立对机构进行了整合，确立

参考文献：

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