《佛山市外嫁女权益保障研究报告》摘要

《佛山市外嫁女权益保障研究报告》摘要

张开泽

《佛山市外嫁女权益保障研究报告》是2007年度佛山市哲学社会科学课题研究立项项目（课题编号为22-2-1）。课题组成员历时两个多月，走访了市及禅城、南海、顺德三区、镇三级妇联、法院、农办（委）、信访等部门，尤其是南海区作为调查重点，与部分村干部、村民代表、外嫁女进行了交流，并借用现成的调查资料(主要是2006年9月中共佛山市委员会对佛山五区所作的佛山市出嫁女权益情况调查)。掌握了我市外嫁女权益权益保障的基本情况，了解政府相关部门处理纠纷的困境，然后通过采用实证研究与理论研究相结合、社会学分析方法与法学分析方法相结合的方法进行研究分析，寻求解决问题的可行办法。

一、主要内容

（一）外嫁女及佛山市外嫁女权益纠纷的基本情况 1、外嫁女的概念

外嫁女有狭义和广义之分。狭义的“外嫁女”专指与村外人结婚、户口仍留在本村或户口迁出后又回迁到本村的妇女，其对象仅为妇女，即前文所指的“标准型的外嫁女”。广义的“外嫁女”，除上述妇女外，还包括上述人员计划内生育的子女。本文所用的外嫁女概念是广义上的。

2、佛山市外嫁女的基本情况

据2006年佛山市五区向中共佛山市委员会提供的《关于维护农村外嫁

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女及其权益情况的汇报》分析，户口未外迁的外嫁女人口所占比例与农村居民人均纯收入关系密切，呈现收入越高，所占比例越大的规律。从中可以看出，农村居民人均纯收入是影响外嫁女户口外迁的重要因素。而顺德、禅城、南海三区外嫁女问题解决得较好，原因与该区农村股份合作制改革起步较早、改革较成熟有关。但禅城、南海两经济较发达的区完全未享有村民待遇的比例仍较高，显示了外嫁女问题的复杂性。从全市看，我市的外嫁女权益保障任务仍十分艰巨。

3、佛山市外嫁女权益纠纷的法律类型及其形成路径

外嫁女权益纠纷有如下几种法律类型：一是土地承包经营权纠纷和宅基地分配权纠纷；二是征地补偿款分配权纠纷；三是股份分红权纠纷；四是村集体福利纠纷。

而外嫁女权益纠纷主要通过如下几种方式产生：一是借助村民大会通过的股份章程（即所谓的村规民约）剥夺外嫁女的权益；二是通过村民大会临时对某一具体的分配事项进行表决而剥夺外嫁女某项权益；三是直接由村委会负责人或村民小组组长临时自行决定取消外嫁女某项具体权益，其依据一般是村民长期形成的某方面的传统而不是明确的村规民约。

（二）外嫁女权益纠纷的成因分析

鉴于目前社会上人们对外嫁女权益纠纷成因的认识较为模糊，如对外嫁女权益纠纷成因不深入，其结果自然是不能对症下药。故本课题结合我市实际情况作了深入分析，概括为几方面：

1、传统观念是外嫁女处于弱势地位的思想基础。因“重男轻女”的传统观念影响，外嫁女的弱势地位使其无法行使属于自己的合法权利，其权益

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被排挤、被剥夺，外嫁女权益纠纷问题由此而生，但在现代行政和现代司法可对传统观念产生强烈克制的社会背景下，“重男轻女”的传统观念与外嫁女权益纠纷问题的生成并不具有某种必然的联系。

2、法律救济手段不足是外嫁女法定权利克减为法益性权利的表层原因。从我市情况来看，对外嫁女权益保护，存在行政救济途径效果不佳、司法救济途径遇阻情形，外嫁女法定权利并未受到法律规范的系统保护，所以可将外嫁女的权利称为“法益性权利”。外嫁女们的法定权利被克减为法益性权利，决定了其救济的复杂性和艰巨性，它客观上要求我们必须直面与外嫁女相关的法律制度性冲突问题。

3、法律制度性冲突：外嫁女权益纠纷产生的深层原因

一是对农村集体所有制的理解存在两种集体观的冲突。多数村民主张适用的是“集体所有的集体观”，这种集体观所反映的是政治特征，而不是民法特征：所有人资格的取得是基于宪政的原因或政治上的决定，“所有人”无需对等付出，而取消所有人的资格也无需对其进行对等补偿或赔偿；外嫁女主张经济利益的背后则是一个“全体村民共有的集体观”，这种集体观具有显著的民法特征：妇女在出嫁前在本村的土地上有其一定的份额，妇女外嫁离开该集体时，她就有权要求分割，任何人无权凭空剥夺其所有。

二是现存的农村户籍制度存在市场经济与宗法社会身份界定规则的冲突。农村农民的成员资格不是单纯的血缘、情感的联系，而主要由两部分内容构成：户口、村民待遇。如果类比宗族，上户口有些类似上族谱，村民待遇好比宗亲待遇，但由于实行集体经济而有更多的经济内涵。为村集体或全体村民所担忧的是，如果依现行法律任由妇女婚后户口不迁走，则经济相对

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发达地区的村集体成员必然会急剧膨胀，村集体的发展前景受到威胁。因此，女方所在的村集体来说，它所承担的不完全是一种法律义务，实质上它更是一种“区际共富”的国家义务或政治义务。

三是农村集体财产分配制度出现按劳分配变为按身份分配转变。但随着经济的发展，越来越多村集体的财产和利润是通过按身份分配的方式分配到村成员手中的。因此外嫁女们的身份问题却成了村集体或村民与外嫁女们之间争论的焦点，农村户籍管理制度的缺陷使得身份之争通常会超出法律的框架范围，争论的结果也就往往会视村集体或村民与外嫁女们之间力量对比而有所不同，而在个别已经通过村规民约明确外嫁女不能参加村分配的村集体，争论的焦点也就演变为应如何界定外嫁女的问题，即使村规民约甚至是地方政府对外嫁女作出了明确的界定，外嫁女们也会对该界定的合法性提出异议。

四是村民自治制度存在自治的自由与制约的冲突。《村民委员会组织法》赋予了村民委员会和村民大会极大的自由。在村民大会上，人数比例占多数的村民凭借村民自治制度赋予他们的自由，按少数服从多数的方式通过“村规民约”（章程），“合法”地剥夺了人数比例占少数的外嫁女们村集体收益的分配权。村民自治制度的运作出现了与该制度设置的初衷相违的结果，但可以肯定，问题不是出现在村民自治制度本身，而是在村民自治制度的运作上。

五是有关农村外嫁女权益的立法制度存在规则制定的统一与分散的冲突。《土地承包经营法》、《物权法》、2005年修改后《妇女权益保障法》以确权性的规则，明确了农村妇女尤其是外嫁女的各种法律权益，充分体现了

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男女平等的立法精神。但1994年9月通过的《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>规定》确立了外嫁女合法权益保护的双重必要条件：“居住地+户口所在地”，确权性规则也就转换成限制性规则。虽然2007年广东省重新修订的《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>规定》，废除了对外嫁女权益的限制性规则，但我市各区政府原制定的一系列规范性法律文件尚未及时清理，其对外嫁女权益限制性而非确权性的规则仍在生效,客观上为外嫁女权益的实现增加了障碍。

（三）处理外嫁女权益纠纷案件应遵循的原则

1、男女平等原则。男女平等原则要求在围绕着农村外嫁女问题的立法设计上，不以男、女性别的差异作为权利设置的标尺和界限，当实体权利没有区分男、女差异的必要时就应该不突出男、女性别差异，否则就构成性别歧视。所以，在外嫁女的问题上，法律性文件的偏颇规定不能被简单地理解成措辞不当，而是对宪法理念和立法原则的错误理解所致。

2、尊重村民自治与依法监督审查相结合原则。村民自治是我国一项带有重大宪政改革色彩的宪法原则，它确立了我国农村基层民主制度，是我国社会主义法制建设的重大成果。但尊重村民自治并不等于不能监督、审查自治的具体内容，自治是有限度的。只有对村民自治作合理限制和监督，才能既保证村民拥有真正的自治权，又可防止村集体滥用权利。

3、按法律基本原则和立法本意保障外嫁女权益原则。在对外嫁女权益纠纷进行行政执法和司法时，针对外嫁女权益纠纷的实际情况，根据不同阶位的法律法规的效力，按法律基本原则、立法本意，对相互之间存在分歧、矛盾的法律依据进行有鉴别、有针对性的适用，确保外嫁女的合法权益。

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4、原则性与灵活性相结合原则。因历史传统、风俗习惯的差异，对外嫁女的政策也各不相同，农村外嫁女权益纠纷问题具有多样性、复杂性。因此，在处理中必须贯彻“原则性与灵活性相结合的原则”。

（四）佛山市农村外嫁女权益保障的三大思路

鉴于外嫁女权益保障问题的复杂性，本课题研究不企求提出一套解决问题的完整方案，而是根据我市的实际情况，从三方面作务实的分析，为市委市政府决策提供参考：一是对现实已经出现的外嫁女权益纠纷应采取什么政策措施应对？二是应采取什么政策措施减少外嫁女权益纠纷？三是未来的外嫁女权益保障应向什么方向发展？

1、主张国家权力的全面介入，建构外嫁女权益保障体系

一是发挥市、区两级人大机构的监督指导作用。审查、清理政府、村集体有关外嫁女权益不适当的规范性法律文件以及村规民约。尤其是对村规民约，可考虑形成人大审查核准生效制度：规定规范性文件通过前报人大审查指导，通过后报人大核准备案生效。而在该制度实施前，可由市人大牵头，市信访、民政、农业、妇联等部门组成执法检查专责小组，对村规民约、股份制章程、村集体经济组织收益分配制度进行全面检查清理，以从源头上保障宪法和法律赋予妇女的男女平等的各项权利。

二是健全行政保障机制，加强直接式的行政保障。可争取在我市对外嫁女案件的司法运行程序进行改革试点，由市人大、行政、司法多个国家机关联合发文，对外嫁女案件的司法救济制定法定程序，即：行政裁决－―法院两审终审制。具体可参照《劳动法》的设计：外嫁女权益纠纷案件的当事人可以向行政机关申请行政裁决，行政裁决生效后，可申请强制执行；当事人

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不服行政裁决的，在法定期限内可向人民法院提起诉讼的，人民法院以民事案件受理。当事人也可以直接向人民法院起诉。至于行政裁决机构，可考虑由市信访、民政、农业、妇联等部门联合组成。

三是司法救济机制

在目前情况下，对农村外嫁女应实行有限保护，即人民法院并非一概保护，而是根据各地的历史条件、现实状况、现行地方性法规、人们的可接受度等因素，实行有限保护。村规民约大致可以分为三种类型：一是单纯集体经济组织经营、分配性质的村规民约；二是在经营、分配性质中包含了社会管理性质在内的村规民约；三是单纯的社会管理性质的村规民约。法院对外嫁女案件的受理仅限于针对第一种村规民约。对于第二、三种情况则不属外嫁女民事纠纷案件的范畴，而应由行政机关结合国家法律和地方规范性文件协调处理。

2、农村股份合作制是外嫁女权益保障一种创新与探索

农村股份合作制的推行应是解决外嫁女权益纠纷的历史性机遇，然而，由于处于探索阶段的农村股份合作制仍然是一个折衷的产物，它是多种权益综合妥协平衡的结果，所以股份合作制推行的前几年，我市外嫁女权益纠纷呈现出爆发迹象。但从我们调研的情况来看，只要是进行了农村股份合作制改革并且改革较完善的地区，外嫁女权益纠纷就少，只要没有进行农村股份合作制改革或改革不完善的地区，外嫁女权益纠纷就多，这说明农村股份合作制与农村现状有着较强的适应性，所以，我们应充分肯定农村股份合作制对外嫁女权益保障的积极意义，推行前期外嫁女权益纠纷增多的原因不在于农村股份合作制本身，而在于农村股份合作制作为新生事物存在一个不断完

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善的问题。建议市委市政府在对全市农村作全面调查，摸清外嫁女基本状况的基础上，对农村股份合作制改革中涉及外嫁女权益的内容，根据我市的实际情况，结合国家法律政策，作出统一的原则上的规定。

3、农村城市化可彻底化解外嫁女权益纠纷

一是深化户籍制度改革实现农民市民化；二是加强城市规划实现农村集体土地的统一管理；三是改革原有的农村福利制度发展为社会保障制度；四是改革村委会管理体制为社区居委会管理体制。此外，解决好农村股份合作组织的封闭性问题：明确农村股份合作组织的股份公司的法律地位，实现对农村股份合作组织工商登记注册；创造良好的股权流转条件，培育健全的股权流转机制，建立规范的股权流转管理制度，确定合理的股权流转范围，逐步实现股权的资本化、社会化。

二、理论创新

农村外嫁女的权益纠纷现象是一种由社会观念、经济利益、法律保障不足等诸多因素综合作用产生的社会现象。目前，我国外嫁女权益法律保护机制尚未完全建立，社会观念对外嫁女权益的排斥力仍很强，本课题首次提出，外嫁女权益实质上仍属一种“法益性权利”，即是一种“难以甚至有时是不能获得法律保护的法定权利”。

前沿性：目前农村外嫁女的权益理论的研究，多从观念或从加强地方立法的角度入手，尚未有人从制度的视角审视来外嫁女问题以及通过制度创新来消解外嫁女权益保护问题。

创新性：强调外嫁女权益保障体系的建构，包括立法规范机制、行政保障机制、司法救济机制；肯定了我市农村股份合作制对外嫁女权益保障的创

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新与探索；指出农村城市化是一种彻底化解外嫁女权益纠纷的思路。

三、学术价值、应用价值或社会影响

在实践上，通过对佛山市农村外嫁女的权益保护实践的调查和研究，为市委和市政府完善和处理农村外嫁女权益问题提供妥当、合理、合法和可行的决策参考意见

在理论上，研究探索农村外嫁女权益保护普遍性的规律，概括出对我国外嫁女权益保护机制的完善带有普遍指导意义的经验。

在观念上，促使我们从制度的视角正确认识外嫁女权益保护问题，改变人们过去普遍存在的两种极端片面看法：一是指责村、村委会、甚至指责政府、司法部门违法漠视外嫁女权益的看法，二是指责农村外嫁女无理取闹的看法。以一种冷静、理智、改革的心态看待、研究农村外嫁女权益保护的制度问题，无疑有助于问题的解决。

本报告于„年„月被市委宣传部首次采纳

作者简介：张开泽，1968年„月生，男，佛山科学技术学院政法学院副教授。

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