２００９：２（下） 关哥 微管 理 能舀 入司法审 童的探讨 谢敏 摘要政府对公务员的管理、监狱机关对服刑人员的管理，今天仍然困扰着中国的行政法。社会对监狱管理工作能否纳 入司法审查关注甚少，本文在借鉴、参考相关法律规定的基础上寻求答案，并在与国外行政诉讼相关制度的比较中得到启 示，认为将监狱管理工作纳入司法审查是符合行政法发展需要的，是处理监狱工作中相关矛盾的科学机制。 关键词监狱管理工作司法审查 中图分类号：Ｄ９１６ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９．０５９２（２００９）０２．１４７－０２ 一、引言 行政行为。 通过行政诉讼保护公民权利，提高行政执法水平在司法实践不仅 （二）列举规定 显见成效，而且己经是深入人心了。在刑罚执行的实践中，一些地方 《行政诉讼法》第１１条对法院受案范围做了列举式规定，缩小了 已经发生了服刑的罪犯到法院告监狱的诉讼活动。这些违法犯罪分 第２条规定的司法审查范围。除了第（八）款的概括性规定，第ｌ１条 子在社会上曾经是无法无天，经过监狱的教育改造，学会通过法律来 列举的具体行政行为与监狱的行为没有明显的对应。最高人民法院 解决矛盾，而不是通过他们入狱前所笃信的极端的违法犯罪行为，这 认识到，《行政诉讼法》第２条规定中使用的概念是“合法权益”，但是 是监狱民警辛勤工作的成果之一。通过这样的行政诉讼活动，罪犯或 第１１条又规定为“侵犯其他人身权和财产权”，对前条进行了ｌ￣ｌｌｉｆｌ。 罪犯家属从监狱的对立面向监狱管理工作提出质疑或挑战，不仅仅是 “合法权益”除了人身权和财产权以外，还包括政治权利、自由权利以 在保护罪犯合法权益，更重要的是由法院作为独立司法机关对监狱管 及各项社会救济权利。如果从狭义理解，人身权和财产权，就使相当 理工作进行司法审查，可以使更多法律专业人士直接参与到对监狱管 一部分的权益得不到救济。这是法治国家所不能接受的。从《行政诉 理工作的分析研究中，无疑能突破我国监狱工作长期以来自我封闭的 讼法》的立法原意看，立法当时唯一考虑应当排除的就是政治权利：从 发展状态，成为提高监狱执法水平和促进监狱管理工作的一股重要力 社会经济权利的内涵来看，无一不直接或间接地涉及公民的人身权或 量。面临法院对监狱管理工作进行司法审查的这种特殊行政诉讼活 财产权。因此，最高人民法院倾向在行政诉讼实践中对人身权、财产 动的可能性，我国监狱管理工作人员提出许多问题和质疑，例如罪犯 权作广义解释，即扩大到除涉及政治权利以外的所有权利的行为。那 就监狱管理工作中的纪律处分等诉诸法庭，会不会冲击监狱管理工 么，根据《监狱法》第７条的规定，监狱的行政行为只要影响到罪犯的 作？会不会损害监狱机关执法威信呢？监狱系统本身是否能解决有 除政治权利以外未被依法剥夺的权利，罪犯向法院提起诉讼，法院就 关问题？等等，下面笔者对此谈谈粗浅的看法。 可以受理。 二、对监狱管理工作进行司法审查的法律依据 （三）排除规定 由于监狱管理相对人罪犯身份的特殊性，其是与一般概念的公民 《行政诉讼法》第１２条和《若干解释》第ｌ条的规定对行政诉讼的 有一定距离的人身自由受到限制的“特殊”公民，法律理论界和实务界 受案范围作了排除性列举。其中，只有《行政诉讼法》第ｌ２条第（二） 都有一种模糊的认识，即监狱行为是脱离社会的，不属于行政诉讼的 项规定：（即“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束 范围，不受法院的司法审查的管辖。有学者把这种认识总结为：在监 力的决定、命令”和《若干解释》第１条第（二）项的规定（“公安、国家安 狱管理关系上普遍将其作为刑事法律关系加以对待，是司法行为，不 全的等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”）与监狱行政行 允许提起行政诉讼：同时认为，这是我国法律界对司法概念滥用的一 为关系密切，下面笔者将对此规定表达拙见。 个方面的体现：并提出，司法在本质上是中立机构依据严格的法律程 １．法院能否对监狱规范性文件进行司法审查。为改造罪犯，监狱 序对法律争议进行被动裁决的活动，公安机关和监狱管理机关的活动 和监狱各级管理机关需要制定一系列规范性文件来规范罪犯的生活、 虽然与司法活动具有密切的联系，但其行为的性质和特点决定了其只 学习和劳动等，这些规范性文件无处不在。它们能否被法院进行司法 能是行政职能 当然，这并不意味着行政行为都应纳入行政诉讼的范 审查，对罪犯的监狱服刑生活影响很大，直接关系罪犯权利的维护。 围，对于那些适用《刑事诉讼法》、与刑事职能具有密切关系、并且受到 一般而言，各地监狱的执法工作依据并不直接依据司法部制定的“规 法院直接控制的行为可以作为例外加以排除。 章”，而是依据相关法律和司法部制定和发布的规章又进一步细化的 这种滥用司法概念，认为监狱行为是脱离社会的，不属于行政诉 规范性文件。而这些规范性文件从《立法法》和《行政诉讼法》里找不 讼范围，不受法院的司法审查管辖的认识，在我国到底有无法律根据， 到它的法律地位。那么，法院在审理有关行政案件时，该如何对待这 还是只是出于一些习惯思维而想当然呢？这还得到现行法律中去找 些规范性文件呢？ 答案。 第一，从立法者原意的角度来看，比《行政诉讼法》颁布晚ｌ０年的 （一）一般规定 《行政复议法》第７条的规定给行政机关审查各省监狱管理局和监狱 司法部预防犯罪研究所陈文彬副研究员认为，根据现行法律（《行 制定的规范性文件提供了法律依据。而对行政复议不服的，一般可以 政诉讼法》第２条，《若干解释》第１条）的一般规定以及《监狱法》第２ 向法院提起行政诉讼。那么，法院在审查案件时，也就必然要审查在 条的规定，“监狱是国家的刑罚执行机关”，监狱拥有行政管理职能的 行政复议阶段就已经审查了的有关规范性文件。但是，从法律字面意 主体地位从法律上是确立的，总体而言，监狱的行政行为应该可诉的 义看，法律对法院如何审查、审查结果的处理等还是没有明确规定。 作者简介：谢敏，南京师范大学法学院诉讼法专业硕士研究生，现任职于江苏省常州监狱。 １４７ Ｌｅｇａｌ Ｓｙｓｔｅｍ Ａｎｄ Ｓ￣ｉｅＷ ２００９．２（下） ｛Ｉ；Ｉ占缸金 王汉斌曾经在“关于《中华人民共和国行政诉讼法（草案）》的说 行政诉讼制度的受案范围十分宽泛。一般说来，对行政行为均可以提 明”中指出：“对符合法律、行政法规规定的规章，法院要参照审理，对 起行政诉讼，受案没有过多的限制。只有三类案件不能受理：一是总 不符合或不完全符合法律、行政法规原则精神的规章，法院可以有灵 统作出的政治性决定：二是总统、总理与议会的关系方面的事项：三是 活处理的余地。”从讲话来看，应该是从立法原意适用法律。即法官应 法国的国际关系方面。公立学校和医院的行为、行政机构撤销职员的 该以自己良好的法律素养和对法律负责的态度，来做立法机关在具体 职务以及纪律处分、监狱对罪犯予以禁闭的行为，都可以提起行政诉 情况下也会如此做的决定。法院对规章可以灵活处理，可以审查它们 讼，也可以直接对抽象行政行为提起行政诉讼。 是否符合法律、行政法规的原则精神，只是程序上需由最高人民法院 法国的行政法院也是国际司法审查领域的一朵奇葩，为世人所关 送请国务院作出解释或裁决。那么，对于各省监狱管理局和监狱制定 注。通过与我国行政诉讼制度的比较，法国行政诉讼制度虽然并非都 的规范性文件，法院也有责任在法律规定不明确的情况下“灵活处 是先进的，固然有其可取之处，值得我们学习和借鉴。法国行政诉讼 理 ，从立法原意出发对监狱的一些规范性文件进行司法审查。 制度的审查范围十分宽泛，几乎涵盖了所有的行政行为，不像我国有 第二，从是否属于抽象行为角度看，监狱的行政管理涉及罪犯的 过多的限制。对行政法规可以直接提起行政诉讼，公务员可以就所有 日常活动的各个方面，为防止监管工作人员工作中的盲目性和随意 涉及自己权益的行政行为起诉，公立学校、医院都可以成为行政诉讼 性，规定了罪犯的日常行为准则和考核、奖惩的条件、程序等，并向罪 的被告，行政行为几乎均可以提起行政诉讼，加大了司法审查的范围， 犯公开宣布。按照抽象行政行为是“针对不特定对象发布的能反复适 司法对行政的监督制约作用更为充分。这对我国行政诉讼法的修改， 用的行政规范性文件”一说，首先从行为的对象是否确定的角度判断， 无疑具有重要的参考价值 规范性文件管理的相对人是罪犯，尽管涉及人数众多，但是它们应该 （二）英国 是适用所有罪犯，而不能对任何一个罪犯有所偏颇，是确定的，应该是 英国和中国一样，也在相当长时期内排除自然正义原则在政府对 具体行政行为。其次从适用的效力看，它们是反复适用的。再次从是 公务员的管理，监狱对犯人的管理等这些特殊领域的适用。英国没有 否直接进入执行过程看，它们不能直接执行，而是作为考核、奖励、处 德国法上的特别权力关系理论，他们排除自然正义适用的理论根据是 罚罪犯具体表现和行为的依据进入执行过程。根据后两点，这些规范 所谓“权利”和“特权”的区分。正统理论认为，对公务员的管理属于国 性文件又属于抽象行政行为。 王特权的一部分，就好比主人对其仆人的管理，法院无权审查。法院 ２．关于刑事司法行为。法院对任何行政机关的行为应该都可以 对国王特权的审查，可以说最早出现在政府通讯总部（ＧＣＨＱ）案件 进行司法审查，这是法治的基本原则。而我国把一些行政执法机关按 中，而该案正好是从程序问题打开缺口。该案是由于政府禁止政府通 照《刑事诉讼法》的明确授权实施的行为排除出行政诉讼的范围，在人 讯总部的工作人员加入全国性工会组织而引发的。上议院宣布，法院 们的观念中，刑事侦查等行为也习惯被称为司法行为。但是具体到监 能否审查不是取决于权力的来源，而是取决于权力的性质：部长在做 狱管理工作，哪些行为是刑事司法行为，哪些行为是行政行为，法律并 出禁令前，没有按照惯例事先咨询工会意见，违反了自然正义。 没有作明确规定。而这本身也是行政诉讼的一个难点。 法院在几个监狱当局对其管理的犯人的处分案件中确认了类似 行政诉讼法修改建议中认为：不再区分刑事侦查行为和行政行 的规则。最近的一个权威判例是史密斯诉假释委员会案。史密斯和 为，将公安、安全和监狱管理机关的行为全部纳入受案范围。我个人 另一原告在服刑期间曾被假释，但因在假释期间擅离住所或者吸毒， 赞同这种观点：理由是国家权力有一个分工，确定权力的属性的依据 违反规定，根据假释委员会的建议，假释被撤销。两人递交了书面意 只能是法律，尤其是宪法的规定。从宪法规定的国家机关体系来看： 见，对他们以前的行为做出解释；其中一人还提出愿意证实他的解释， 国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负 希望得到口头听证。假释委员会未经口头听证，就做出维持原先建议 责，受它监督。由此可见：我国的国家机关除了人民代表大会外，还有 的决定。上议院认为，假释委员会的行为违反程序公正的义务，也违 行政机关、审判机关、检察机关。从机关隶属上来说，公安机关、安全 反了《欧洲人权公约》第５条第４款的规定。在英国，听证要求适用于 机关、监狱管理机关都隶属于本级人民政府，行政的是一种行政职权。 对公务员和监狱犯人的管理这一特殊的领域，代表了行政程序原则发 在我国的国家机构体系中，除了立法权、审判权、检察权、行政权外，没 展的状况。 有第五种权力，刑事侦查权也是行政权的一种，不是一种独立的、特别 综上所述，监狱的行政行为一般还是在行政诉讼范围内。监狱行 的权力。 使的法律明确授权的刑事司法行为同样受到司法机关的监督，在发生 即便按照现有法律体制，将刑事司法行为从行政行为中分离出 侵犯人身权、财产权等情形时，受害人也可以申请行政复议或向法院 来，监狱行为中属于刑事司法行为的范围还是有限的。从《刑事诉讼 申请国家赔偿，得到行政和司法救济。而监狱规范性文件能否纳入司 法》来看，监狱被明确授权的行为有：（１）对判处死刑缓期２年执行、无 法审查，虽然立法没有明确规定，但笔者认为，法院对监狱行政规范性 期徒刑、有期徒刑的罪犯执行刑罚：（２）保外就医：（３）就罪犯减刑、假 文件进行司法审查，是符合法律的精神和立法原意的。随着《行政诉 释，向人们法院提出建议书：（４）对罪犯在监狱内的犯罪进行审查。即 讼法》的修改和发展，期待被明确规定为抽象行政行为的行政规章及 使是这些有限的刑事司法行为，也同样要受到法律的约束。在违法的 其他规范性文件接受司法管辖。 情况下，受害人还是可以得到行政或司法救济。监狱其实有更多的行 政行为并没有被刑事司法行为所涵盖，一般还是属于行政诉讼范围 参考文献： 的，应该接受法院的司法审查。 Ⅲ袁曙宏，李洪雷．我国行政诉讼的完善．行政法论丛（第四卷）． 【２Ｊ冯建仓，陈文彬．国际人权公约与中国监狱罪犯人权保障．中国检察出版社．２００６年 三、对监狱管理工作进行司法审查的比较研究 版． ， 、 【３】最高人民法院行政审判庭．行政诉讼受案范围．行政执法与行政审判参考２０００（１）． （一）法国 法律出版社．２０００年版． 法国行政诉讼制度建立的很早，至今已经有２００多年的历史。其 １４８