同资ｈｃｌ源，ｔｃ￣，ｏ行ｕｔ＇ｔ：政ｃｓＡｄ管ｔｎｉｎ理ｉｓｔ 与－ａｔｉｏ法Ｉｌ ａｌｉ制ｄｉｆ￣ｃ团ｔ＋ｃｇａ ｌＳ、 。矿产资源整合中的周 蝴＿杜明军 ｏ （河南省社会科学院， 郑州４５０００２） 摘要：矿产资源整合可能导致矿产资源开发利益格局的非均衡发展、增加经济社会发展的不确定 ｉ＋－程度、挫伤矿产 民营经济发展的信心、强化开发中的地方保护主义、渺视－￣－－￣规则、形成矿产资源开发垄断后遗症的质疑等风险。 关键词：矿产资源；整合；风险 中图分类号：Ｆ４０７．１； 文献标识码：Ｂ 文章编号：１６７２—６９９５（２０１ １）０８—００１２—０５ 矿 盖 嵩 运用公共规则，代表公共利益，对 资金、技术和社会脉络等方面的强 势条件，利用行使公共权力的地方 发展经济的内在动力，使得政 角”利益博弈关系异化，形成 与大企业利益集团的联盟，共同对 付实力弱小的企业、矿区（村落） 等的利益格局，如，屡屡曝光的 “官矿勾结”现象，很多蕴含着政 严重侵害或忽视弱小企业、矿区 （村落）等的合法权益。 矿产资源整合中的利益关系进行协 题，有效治理矿业秩序混乱；能促 调；但在与其他利益集团存在 进综合利用水平的提升，安全状 利益冲突的背景下，鉴于权力是一 府、企业与矿区（村落）间的“三 况、生态环境的改善，具有部门 种稀缺资源，拥有权力意味着处于 协作、上下联动、利益均衡等正面 支配和主动地位，因而，拥有 效应；但可能产生负面的风险和挑 制定“游戏规则”和行使公共权力 战，阻碍矿产资源开发的可持续发 的强势地位和优势条件，可能损害 展，需深入分析其源泉机理和内在 企业、村镇（矿区）等其他利益集 动因，以便有的放矢地采取对策， 化顺利进行。 团的利益，导致利益格局的非均衡 府与大企业利益集团的合谋成分， 化解障碍，保证矿产资源整合常态 发展。如，据南风窗报道，矿产资 源所在地的矿区（村落）在矿产资 源整合中像是被遗忘在世外桃源， 可见其在矿产资源整合中的弱势地 发展的风险 位，利益诉求呼声的极度微弱，利 鉴于矿产资源整合牵涉到重组 随着矿产资源整合相关的利 益极易被边缘化。 双方、当地、村镇（矿区）等 益格局已逐渐演变为：各级、 １．２矿产资源利益集团在整合中结 多元化、多层次的复杂利益关系， 企业和矿区等多方利益主体竞逐和 盟的可能性 可能需要调整从省内到省外、从地 制衡的度、多层次的多边型架 追求利益最大化的企业往往 方到、从整合主体到被整合企 构，其间的利益关系错综复杂，地 与政治经济精英等阶层形成强势利 业、从矿山到农村等长期形成的、 位强弱不一，纠缠着多个博弈层 益集团，并以其个体能力与财富决 重叠的、错综复杂的既得利益格 次，极易导致利益格局的非均衡。 定其社会地位，或以企业组织的名 局；不仅涉及政治、经济、文化、 １矿产资源整台中利益格局非 １．３矿产资源整合利益格局非均衡 均ｌ臭ｉ发展的风险１ １．１整合矿产资源的强势地位 作为行使公共权力的， 义发挥社会影响，显现其政治能 量。因而，矿产资源开发中的企业 社会、法律等层面的复杂关系，更 涉及税费、利润、资金、就业等原 本质上应抛弃其特殊利益，选择或 等利益集团凭借其规模相对庞大的 有利益格局的变动。需要在稳定社 ▲基金项目：国家社科基金项目（０８ＢＪＹ０５９） ▲作者简介：杜明军（１ ９６５一），男，河南省郑州市人，河南省社科院副研完员，经济学博士，主要从事资源研究。 １２寸司司土赘滹锰希Ｎａｆｕｒａ ｌＲｅｓｏｕｒｃｅ Ｅｃｏｎｏｍｌｃｓ。ｆｃｈｌｎａ ２０１１．８ 尊 圆 会秩序、促进经济发展的目标约束 实力和筹措能力。鉴于国有大矿等 可能会涉及许多企业、银行事业单 下，均衡相关利益主体的诉求；需 整合利益主体的“理性”利益最大 位，以及众多社会公众，很可能引 通过矿产资源开发利益的增量补偿 化驱使，常常不会给小型被整合矿 起金融系统和社会连锁反应。特别 实现整合利益格局的“帕累托”改 格局非均衡有其内在的客观原因， 其在利益博弈中处于下风，导致利 山现金兑现；最有可能采用转让入 是民营投资，如果矿产资源开发背 后是几十名甚至几百名亲戚朋友的 借贷投入，整合补偿不全可能导致 的资金链条断裂，或将危及民间融 资链条甚至银行的信贷安全，造成 也分多年慢慢还清等途径。因此， 进。可见，矿产资源整合中的利益 股，年年分红；或即便直接转让， 相关利益主体的弱势地位往往使得 整合补偿资金回收的极大变数和 不确定性风险，势必会影响相关利 益格局失衡。 己矿产资源整台中区域经济非 连续 定发展的风险１ ．．．．．．．．． ．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． ．．．．．．． ．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． ．．．．．．．．． ．．． 不确定性源于没有足够的知 识来描述当时情况或估计将来的结 果，矿产资源的开发特点、整合特 征可能导致基于矿产资源禀赋的经 济发展的非连续性、非稳定性等不 确定程度增加。 ２．１矿产资源开发的天然特性导致 其整合中的不确定性 矿产资源开发具有前期建设周 期长、投资大，后续生态环境影响 强等特点，在矿产资源整合导致部 分矿井可能关闭，部分利益主体可 能被兼并或退出时，占用资金的退 出，会由于矿产资源开发本身的天 然特性，常常导致沉没成本较大， 投资回收速度缓慢；且时问越长， 风险越大。因而，资金回收本身存 在的天然风险，导致矿产资源整合 中的“天然”不确定性。 ２．２矿产资源开发中的巨大投资需 求加剧整合补偿资金的不确定性风 险 鉴于矿产资源开发的资金投入 数额巨大，矿井建设动辄数千万、 上亿元，因而，整合退出补偿金常 常面临巨大筹资挑战风险。由于转 让矿山的款项常高达几百万、上 千万、甚至亿元以上，矿产资源整 合直接考验着大型整合主体的资金 益主体参与矿产资源整合的行为方 的影响会以乘数效应逐步扩大，导 式。 致社会秩序的不确定性。 ２．３矿产资源整合中的不可能完全 补偿的客观必然性导致发展的非连 ］６广产资源整台中民营经济发 续性风险 展信心受挫 既率促升的风险） 虽然矿产资源属于国家所有， 民营经济在整个国民经济中的 但在开发的市场化转型中，矿产资 重要地位作用，以及国家的发展促 源价格疲软或持续上涨提供了摄取 进导向，已形成牢固的思维定 利益的最好时机，通过非法转让和 势，但矿产资源整合可能导致民营 开采可使个别利益主体获得巨大的 经济发展信心受挫概率的提升。 利益。且矿产资源开发“倒卖”中 ３．１矿产民营经济发展信心受到挫 的“最后一棒”接手者所付的代价 伤的内在可能 常常远高于“第一棒”的价款，形 随着经营机制的转换、发展思 成矿产资源整合中的原始投入不可 路的转变、市场适应能力的增强， 能完全得到补偿的“落差”。 国有企业机制僵化、管理方式 规定矿产资源不能买卖；而且违法 死板的劣势已消失，与民营企业的 违规经营、非法交易、地下协议和 竞争优势在不断增强。因此，在矿 不正当利益等不受法律保护， 产资源整合中，需要对不同所有制 所以，在有效保护合理合法利 归属的所有矿产企业一视同仁，平 益，引导敦促兼并企业退还剩余资 等对待，否则就有挫伤民营经济发 源量的采矿权价款，区别情况按原 展信心的内在可能。 价款标准给予一定补偿的条件下， ３．２矿产资源整合补偿达不到预期 必然导致矿产资源整合补偿不全的 挫伤民营经济发展信心的可能 客观结局，使得补偿过程分歧和不 鉴于矿产资源整合补偿“差 确定性风险增加。 价”存在的客观必然等原因，会导 ２．４矿产资源整合补偿不全的可能 致民营经济的相关主体利益受损， 导致资金链条断裂和社会秩序的不 挫伤其进一步投资发展的积极性。 确定性 特别是，在矿产资源整合的执行机 矿产资源整合中的退出资金， 制和标准不完善的背景下，处于强 鉴于其来源构成包括投资人的亲 制地位的整合定价机制不完 戚、朋友，甚至是民间借贷，因 善，会加剧整合相关主体间的利益 而，整合导致的中小矿产企业在 矛盾，导致市场配置矿产资源开发 兼并重组中的退出补偿不全损失， 的机制受到损害，挫伤民营经济的 ２０１１．８ Ｎａｔｕｒａｌ Ｒｅｓｏｕｒｃｅ Ｅｃｏｆ］ｏｌｆｑ—ｃｓ。ｆｃ ａ寸司目土资源锃希１３ 日 氅 理与法制囤０－１ Ｉ【ｍ ａｎｄ ｔｉｌｅ ｆ＿ ｇ ｌ ｆ｛－｝ ，ｌ发展信心。 现实，不仅导致实力雄厚、符合规 身的利益目标一致时表现为服从；３．３矿产资源整合风险挫伤民 模化条件，处于兼并者地位的自然 当利益函数不一致时，则表现为推 多是国有经济；实力相对薄弱、不 诿与延迟，乃至“上有，下有 营经济发展信心的可能 鉴于许多民营企业是在发展面 符合规模化标准，处于被兼并者地 对策”；而且，地方必然有动力通 位、被迫退出的多是民营经济；从 过合法手段把对与自己的财税、就 而“巧合”地导致心理上的“国进 业密切相关的企业发展保护当成理 临严重的资源“瓶颈”制约，资源 开发“有水快流”的大环境下进入 矿产资源开发领域的，甚至很多民 民退”感觉，形成矿产资源整合逆 性选择；甚至在利益冲突严重时，市场规律而动的低效率观念，极易 地方以及局部利益集团等甚至 营资本的涉入是各级招商引资 的成果。但随着矿产资源开发进程 挫伤已成潮流的民间投资热情。 中的诸多问题不断涌现，过度开采 ４矿产资源 台中地方保护主 对生态环境的破坏日益严重，必然 文偏好强化的风险１ 引起相应的适时整顿和治理，导致 鉴于财政状况直接关系到地 矿产资源开发利用的所有参与资本 方利益，行政性分权背景下（需进 不可避免地受到影响，民营部分自 一步完善）的人事行政任命制，以 然无法置身事外。这种随着经 及将增长和财税等列入地方发展主 济社会发展的不同阶段做出客观调 要考核标准的政绩考核制，会导致 整的风险，不仅表现在方向上 一些地方出于自身利益考虑，强化 的大幅度调整转向，可能使民营类 矿产资源开发要素整合配置的本地 矿产资源开发利益相关主体雄心勃 化和地方保护，增加地区局部利 勃的发展规划化为泡影；也表现在 益。还有，随着政治不完善背 效果上导致民营投资的沉没成 景下的市场化推进，地方在财权、 本损失，形成整合补偿达不到预期 事权不对等，又缺乏权力制衡与监 目标的失望，严重挫伤民营投资的 督机制的状况下，矿产资源整合的 积极性和发展信心。 权力之手很容易与地方资本结合形 ３．４矿产资源整合“国进民退”的 成权贵资本主义；而且，伴随着利 误解挫伤民营经济信心的可能 益集团关系的稳定化与垄断化，在 经济发展中的兼并整合是企 矿产资源整合领域的能量和势力加 业发展的基本规律，通常是大整合 强，必然会发出很多关乎自身利益 小，优整合劣，按照经济学规律 的特殊声音，呈现地方保护的强化 “优进劣退”、 “大进小退”。因 趋势。可见，随着地方利益显化和 而，矿产资源整合，或直接转让， 利益集团的形成与兴起，博弈能量 国家、个人或民营都可以是兼并主 的加强，与地方问、区域问、 体和投资股东；或参股人股，转换 上下级间的关系变得更为复杂与微 身份，民营经济自然也包括其中； 妙，导致矿产资源整合不可避免地 整合中相关利益主体的进退参与， 存在强化地方保护主义的倾向和风 不是以所有制身份来划分的“国进 险。 民退”，而是与企业的实力大小、 ４．１矿产资源整合中与地方间 能力强弱有关。而整合现实中， 利益互动的地方保护偏好 成规模、管理完备、技术先进的多 税收剩余索取权的存在，会使 数是大矿，且多是国营矿山的客观 地方从局部利益出发，当与自 １４呻司司土赞滹锰冲Ｎａｌｕ Ｒｅｓ。ｕｒｃｅ Ｅｃｏｎｏｍｌｃｓ。ｆｃｈｍａ ２０１１．８ 会不顾政治上的利益损失，为保护 地方企业摇旗呐喊。因此，矿产资 源整合存在着地方为了局部利益， 而曲解指向的可能性；存 在着地方自身的利益目标和时间偏 好。在地方与间的矿产资源整 合制定或执行上的利益博弈， 以及在地方利益集团与间的利 益博弈中，存在与地方间利益 互动中的地方保护主义的可能和风 险。 ４．２矿产资源整合中区域间的地方 保护偏好 鉴于地方利益的合法界限尚无 办法明确界定，各种经济杠杆的运 用也并不成熟，会导致地方保护主 义可能趁机利用利益界限不清，排 斥其他地方合法利益的公平竞争； 有时甚至连自己千辛万苦招商引资 而来的外地投资也大加侵蚀，为满 足当前功利不惜破坏环境、掠夺资 源等等，形成地方保护主义的极大 活动空间，导致区域（如省际） 间矿产资源整合的地方保护行为发 生，增大跨区域的兼并重组难度。 如，山西煤炭整合被指“地方保护 主义”，闽浙两省高度重视。所 以，在地方问矿产资源整合政 策执行中的利益博弈，以及在各类 地方利益集团问的利益博弈中，形 成区域问的地方保护偏好。 ４．３矿产资源整合中行政上下级间 的地方保护偏好 麟圃 经过数年发展，矿产资源开发 市场规则的被质疑或渺视。 家通吃。然而，鉴于矿产资源开发 资产已形成较为复杂的构成和相应 ５．１矿产资源整合存在偏好行政手 利益相关主体间的利益诉求各异， 的利益关系，各县区内大型矿产企 段的倾向 互动实力不一、博弈地位悬殊，因 业的纵向行政管理主体层次常常不 同；即使有共同的出资主体，由于 受地方利益等因素的影响，也难以 真正实现基于主体利益的整合；甚 是表达意志、发布命令 和处理事务的公共机关，同时也是 由大量具有自我利益诉求的特定主 而，矿产资源整合存在被强势利益 集团利用的可能性，存在整合游戏 规则被侵犯的风险。 体构成的，因而，地方相对的 ６矿产资源整台中垄断后遗 至有些地方可能还存在基于利 益基础的人为保护，增加矿产资源 整合难度，形成上下级行政层次问 的地方保护偏好格局，并在上下级 地方间的利益互动中夹杂着企 业利益集团的博弈。典型的佐证例 子是报道说，县里希望能多保留一 些煤矿，不仅关系到县财政和经济 社会发展利益；且争取成为的 保留矿，还能地增加与兼并方 大企业集团讨价还价的地方筹码； 众多县区都存在争指标的内在利益 冲动和竞争行为抉择。所以，矿产 资源整合不仅直接关系到基层 的博弈能力和地方财政利益，还涉 及造福桑梓的公共能力损失，会加 剧上下级地方间的保护行为， 形成矿产资源开发利益分配模式的 重新构建。 ５矿产资源整合中市场游戏规 则被渺视的风睑１ ，．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．一／ 市场规则的实质在于以具有法 律效力的形式确定或规定，包括法 律、法规、契约和公约等在内的市 场运行准则；具有制衡市场所有参 与主体利益关系的公共特性，具有 保护利益诉求的法律特征，具有减 弱甚至消除信息不对称程度的公开 性特征，具有增加利益主体理性预 期程度的稳定性等特征。在矿产资 源整合中，鉴于不同利益主体的诉 求差异化，以及市场发育的客观现 实等会导致市场规则的异化，导致 财税和政绩等利益诉求，使其行为 行在的风险１ ．．．．．．． ．．．．．．．．． ．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． ．．．．． 选择具有目标追求和时间偏好。同 时，鉴于行政手段具有以权威和服 经济学常识表明垄断损害市场 从为前提的强制性，要求相关利益 配置效率，使并不具备真正市场生 主体在目标确定和行为选择上，下 存能力的垄断企业依靠垄断地位攫 取暴利，窒息经济成长的空间，从 级必须坚决、快速地服从和执行上 根本上伤害可持续发展的能力和活 级决策；加上横向结构间一般具有 力。在矿产资源整合中，对已有垄 无约束力的垂直性等特点，因而， 断行业的担忧，矿产资源开发的垄 矿产资源整合的行为具有采用 断基因，垄断国企的天然不足，对 行政手段的偏好，以提升整合效 “国进民退”的误读，易产生垄断 率，促进整合目标盼陕速实现。 后遗症的质疑和风险。 ５．２矿产资源整合中市场规则被侵 ６．１对已有垄断行业的担忧，构成 犯的风险 矿产资源整合中垄断问题质疑的关 及其因享有国家行 键 政权而相应承担着遵循原则、 已有垄断国企员工的高福利已 发展公共事业、维护公民生命和财 成为社会公平热议中的众矢之的。 产不受侵犯等方面的责任，对属于 更有经济学家称中国工资差距三成 国家所用的矿产资源，在整合中考 由垄断因素造成；由垄断节省的工 量资源利用效率、资源价格、产业 资基金可多容纳７０ｏ万人就业；如 链关系、定价话语权、可持续发展 果把行业差距缩小到多数市场经济 等等都是有根据的。同时，以利益 国家合理的差距，节省的工资基 整体最大化和均衡发展为目标的矿 金可多容￣］９００万人就业。可见， 产资源整合，存在着兼顾国 垄断给经济社会带来的危害，不 家、地方、企业和矿区等相关利益 仅是其员工社会福利奇高，更会造 主体诉求的内在要求，从根本上说 成社会不公，发展效率受损，社会 应是公共行为。而且，矿产资 和谐受阻。在此背景下，面对 源开发在国家经济及战略全局中有 强力整合矿产资源，重推跨地域的 着非常重要的位置；加上，此前的 巨无霸集团兼并重组，自然使得人 市场化改革引入了多元化的利益主 们有理由担心，在矿产资源整合中 体；因而，矿产资源整合不仅是一 形成的少数特大集团，会加剧垄断 项经济，还是一项牵涉面广泛 现实，导致自由公平竞争的市场环 的公共，应平衡顾及各方利益 境偏离；且存在矿产资源价格被极 诉求，目标是多赢，而不是赢 少数企业垄断控制的可能，引发价 ２Ｏｌｌ・８ Ｎａｌｕ Ｒｅｓｏｕｒｃｅ Ｅｃｏｎｏｍ雌０ｆｃｈｍａ呻司司土赞源锺睁１５
